Организаторы ожидали услышать что-то позитивное о практике коммуникаций. А участники сыпали примерами слежки и контроля. Сегодня 9 ноября проходит заседание ОБСЕ, где будут обсуждатся и рекомендации НПО. Участник заседания Сергей Шимоволос прислал для информации подготовленный для Конференции краткий обзор по ситуации в России. Приводим его ниже
МЕМОРАНДУМ
Россия отказалась от правового регулирования свободы собраний.
С 9 июня 2012 года вступили в силу поправки в федеральный закон о собраниях. Поправки изменили порядок правового регулирования мирный собраний. Согласно закону, ограничивать митинги могут самостоятельно регионы. До конца 2012 года в 83 регионах должны быть приняты законы, которые устанавливают дополнительные ограничения для провидения митингов. Обзор принимаемых законопроектов показывает, – в большинстве регионов применяются тотальные запреты на места проведения. Фактически, может быть запрещено любое собрание по формальным признакам.
Ситуация со свободой собраний в России критическая и беспрецедентная. Принятый порядок ограничения свободы собраний – намеренная политика Правительства России. Порядок установлен вопреки конституционным принципам, согласно которым ограничение прав может допускаться только федеральным законом.
Принимая разнообразные региональные законы, органы власти уже показали на практике, что они не намерены соблюдать международные стандарты и прецедентные решения международных органов. Рассчитывать на судебную защиту также не возможно, поскольку национальные суды не рассматривают обоснованность нормативных актов. В частности, в своих оценках национальные суды не применяют принципы разумного и соразмерного вмешательства в свободу собраний, презумпции невиновности.
Федеральным законом вводятся несоразмерно жесткие требования для организаторов собраний и меры наказания. Такие условия устанавливают тотальный запрет на любое протестное публичное выступление, и создают повод для массовых политических репрессий.
ОБЗОР
ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА СВОБОДЫ СОБРАНИЙ В РОССИИ, 2012 ГОД
1. Новые требования российского законодательства для организации и проведения собраний
1.1. 8 июня 2012 года был принят Федеральный закон за N 65-ФЗ, которым были внесены поправки в ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а также в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Закон был принят поспешно, сразу в двух чтениях, и публично не обсуждался.
Законом усилена административная ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. В частности:
- беспрецедентно для административного Кодекса увеличены максимальные размеры административного штрафа за нарушения порядка проведения собрания для граждан до трехсот тысяч рублей ($1000), а для должностных лиц - до шестисот тысяч рублей ($2000);
- введена мера наказания, - обязательные работы и установлена административная ответственность за уклонение от отбывания обязательных работ;
- установлен срок давности в один год со дня совершения административного правонарушения – также беспрецедентно для административного наказания.
1.2. Изменениями и дополнениями, внесенными в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в числе прочего установлено, что:
- организатором публичного мероприятия не может быть лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка, либо два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за нарушения законодательства о собраниях…;
- организатор публичного мероприятия несет гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный участниками публичного мероприятия;
- участники публичных мероприятий не вправе: скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности; иметь при себе оружие или похожие на него предметы, взрывчатые и легковоспламеняющиеся вещества; иметь при себе и (или) распивать алкогольные напитки; находиться в месте проведения публичного мероприятия в состоянии опьянения;
- время окончания публичного мероприятия изменяется с 23 часов на 22 часа по местному времени;
- одиночным пикет признается только в тех случаях, когда он проводится не ближе 50 метров от другого пикета.
1. 3. Законом также вводится особый порядок регулирования собраний.
Статья 8 закона устанавливает т.н. «специальные места» для проведения собраний, - в которых собрания проводятся по уведомительному принципу. А при небольшой численности участников – (как правило, - в 100 человек), - без уведомления.
При определении специально отведенных мест должно учитываться: «достижение целей публичного мероприятия, транспортную доступность, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц».
С другой стороны, - регионам дается право определять перечень мест, где собрания запрещены. В Федеральном законе такой ограниченный перечень существует, - это «режимные» территории. Для введения дополнительных запретов в регионах специальных ограничений не установлено. Более того, в качестве обоснования для ограничения применяются «профилактические соображения», - запреты могут устанавливаться для тех мест, где их проведение «может повлечь» нарушения работы учреждений, транспорта и правопорядка.
Необходимо отметить, что изменения в закон содержали и важные позитивные результаты. Ранее, согласно нормам закона местные органы власти имели широкие полномочия в запрещении собрания. Достаточно было предложить любое другое место и время и обосновать это предложение любыми надуманными доводами. В этом случае организаторы не имели право проводить собрание по месту уведомления. С новыми поправками в закон установлено лишь два основания для отказа в регистрации собрания: - если собрание проводится в «запрещенном месте», и если в числе организаторов есть такие, кто ранее привлекался к ответственности за нарушения законодательства о собраниях…
2. Возможности национальной судебной защиты.
С даты утверждения, - с 19 июня 2004 года национальный закон РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» претерпел три изменения, каждое из которых было направлено на ужесточение порядка проведения собраний. Тем не менее, за это время правозащитники добились через национальные суды несколько решений, уточняющих нормы закона. Эти уточнения позволили в некоторой степени снизить репрессивную практику его применения. В частности:
- определено условие «достижения целей публичного мероприятия» - «в том месте и (или) в то время, которые соответствуют его социально-политическому значению» (постановления Конституционного суда РФ от 15 января 1998 года, 18 февраля 2000 года и от 2 апреля 2009 г.
- установлен точный порядок определения границ места проведения собрания, - условная граница места проведения должна проходить по границам землеотвода зданий, сооружений и объектов инфраструктуры (Определение Конституционного суда от 17 июля 2007 г.);
- органы власти должны проводить переговоры с организаторами по определению места проведения собрания (Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г.).
В этот же период Европейским судом по правам человека вынесено четыре решения с признанием факта нарушения свободы мирных собраний (по делам Махмудов – 2007 г. Барнкевич – 2007 г.; Сергей Кузнецов – 2008 г.; Алексеев – 2010 г. против России) и одно заключение Комитета ООН по правам человека (Чеботарева против России, 2012 г.). Характерно, что при разбирательстве всех дел – Российская Федерация настаивала на позиции законности ограничения собрания. И обосновывала запреты собраний необходимостью защиты правопорядка, нравственности и т.п., полагая, что собрание угрожает таким интересам. Эти доводы не были приняты Европейским судом по той причине, что никаких доказательств реальности таких угроз государством не представило. В деле «Махмутов против России» ЕСПЧ беспрецедентно для терминологии решений определил, что в запрете собрания «местные власти вели себя деспотично».
Явным диссонансом выглядит последнее решение ЕСПЧ - от 10 июля 2012 г., вынесенное по делу Берладир и другие против России . В деле обжаловался отказ правительства г. Москвы на проведение – альтернативной антифашистской демонстрации и запрете пикета у здания Мэрии. Суд отказал в признании статьи 11 Конвенции, посчитав неубедительными довод организаторов пикета, что место проведения протестного пикета, кроме как у мэрии города не позволит достичь целей пикета. Также Европейский суд признал убедительным доводом государства для запрета пикета, - наличие парковки у мэрии (хотя заявители доказывали, что в воскресный день, когда планировался пикет, - парковка была свободна). Своё особое мнение о нарушении ст. 11 Конвенции и отсутствии эффективного судебного разбирательства по делу были вынуждены заявить Президент Палаты суда Нина Вайич и судья от России Анатолий Ковлер.
Решение ЕСПЧ противоречит букве и духу всех ранее принятых решений по свободе собраний, содержит вопиющие выводы и оценки, не соразмерные ценностям демократического общества. Прецедент такого решения имеет чрезвычайно опасные последствия. Фактически одним решением, ЕСПЧ перечеркнул все международные усилия по обеспечению международно-признанных стандартов в сфере свободы собраний.
Вместе с тем, можно констатировать, что вынесенные решения реального влияния на ситуацию в России не имели. Российская Федерация не приняла никаких мер общего характера по вынесенным решениям, включая пересмотр норм законодательства, исполнение которого стали причиной для нарушения свободы собрания. Россия продолжает настаивать на позиции права запрета собраний по соображениям профилактики общественных и государственных интересов, оценивая ситуацию и применяя запреты по усмотрению должностных лиц.
Этой же доктрины придерживаются и суды Российской Федерации. В суды обращаются во множестве случаев по фактам запрета публичных акций. Такие дела рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам публичного разбирательства, при которой установлен особый порядок разбирательства. Особыми условиями для разбирательства определен порядок представления доказательств, при которой заявитель должен представлять в суд только доказательства нарушений своих прав, а представители власти – доказывать законность своих решений и действий. В тоже время, суд «не связан доводами сторон» и вправе по собственному усмотрению не только толковать события, но и обосновывать «за государство» законность действий и решений государства.
Статистики по делам о нарушении свободы собраний официально не ведется. Но результаты мониторинга правозащитными НПО могут дать приблизительные данные.
По статистике Судебного департамента РФ , в целом по России судами удовлетворяется более 51% заявлений по обжалованию действий решений. В региональной практики эти показатели существенно варьируются (например, позитивные решения выносится только в 27 % дел по городу Москве, в 30% - по Нижегородской области).
По категориям дел можно выделить решения по нарушениям избирательного права – 27 % позитивных решений. По регионам такие решения также варьируются от 10 до 40 %. Дела по обжалованию условий содержания в местах лишения свободы позитивно рассматриваются в 90% случаев.
Дела по обжалованию мирных собраний сопоставимы с результатами дел по избирательному праву. В среднем по России позитивных решений по таким делам выносится не более 20%. Есть регионы, где подавляющая часть заявлений удовлетворяется, - например Сахалинская область. Но именно в тех регионах, где существует активное протестное движение (гг. Москва, С. Петербург, Нижегородская, Самарская области, большинство национальных республик), - удовлетворяется менее 5% жалоб.
Учитывая, что в суд обращаются пострадавшие в случае очевидных и массовых нарушений свободы собраний, а дела по свободе собраний относятся к наиболее «прозрачным» в доказывании делам, - уровень судебной защиты в России можно признать критичным.
Можно констатировать, что в России судебная защиты свободы мирных собраний из всей практики защиты прав и свобод граждан, - является самой не эффективной.
Такая ситуация является прямым следствием чрезвычайно репрессивного (по сравнению с прочими сферами прав и свобод) национального законодательства в обеспечении свободы собраний. Суды, рассматривая заявления о нарушении свободы собраний, полагаются на эти нормы законодательства, трактуя их в интересах органов власти.
Необходимо отметить, такой порядок определен процессуальными нормами. В своих оценках суд следует обязанности определить законность действий и решений органов власти, полагая достаточным, что если есть возможность оправдать эти действия любой нормой закона, - суд факт нарушения прав и свобод человека не признает. Именно по этому, национальные суды никогда не принимают решения по оценке общественных интересов и в устранении причин и источников нарушений. Именно по этому, в судах не применяются международные принципы по обеспечению свободы собраний и не выполняются решения международных органов.
Неполноценность национальных судебных вердиктов в отказе признания нарушений прав и свобод, - это и «слабая сторона» таких решений. Повлиять на решение суда может квалифицированное экспертное заключения международного органа (вовсе не обязательно с полномочиями коммуникации с государствами- участниками Договора). Такой орган – экспертную группу вполне могло бы сформировать ОБСЕ.
3. Как российские регионы исполняют изменение законодательства о митингах?
С момента утверждения поправок в федеральный закон № 54 в регионах началась подготовка региональных законов по обеспечению свободы собраний. Первый региональный закон был принят 9 июля 2012 года в Кемеровской области, 25 июня - в Республике Марий-Эл.
Кемеровский закон содержит значительные ограничительные нормы и его принятие вызвало протесты у общественности области. Согласно закону, к местам, где нельзя проводить собрания отнесен чрезвычайно широкий перечень мест: вокзалы, аэропорты, торгово-развлекательные комплексы (центры), рынки, детские и образовательные учреждения, культовые, медицинские, физкультурно-оздоровительные и спортивные организации, а также относящиеся к ним обособленные территории, объекты и сооружения; здания, в которых располагаются культурные, спортивные, развлекательные, просветительские центры (во время проведения в них культурных, спортивных, развлекательных и иных мероприятий); тротуары, остановки транспорта общего пользования, детские и спортивные площадки, места, где проводятся мероприятия с участием детей; а также территории, непосредственно прилегающие к указанным в настоящей статье объектам и автомобильным дорогам.
Установлена норма предельной заполняемости специально отведённых мест – один человек на 2 кв. метра.
Закон Кемеровской области стал перениматься другими регионами в качестве образцового. В этих условиях участниками Сети по правовой защите свободы собраний был разработан проект типового закона. Содержание проекта было выверено по международным принципам и толкованиям норм федерального закона, принятых Верховным и Конституционным судами России. Проект был распространен сети региональных правозащитников, а также через региональные отделения партии КПРФ. Обсуждение законопроектов вызвало бурные дебаты по поводу законопроектов, подготовленными региональными правительствами и альтернативным проектом. Большинством голосов от правящей партии в региональных парламентах за основу были использованы положения Кемеровского закона с разнообразными изменениями.
В начале осени 2012 года такие проекты были приняты в первом чтении в Томкой, Кировской, Орловской, Свердловской, Ульяновской, Ивановской, Челябинской, Нижегородской, Пермской, Самарской областях, в Республиках Чувашия, Татарстан и др. регионах.
Во всех таких принимаемых законопроектах содержится широкий перечень мест, где запрещается проведение собраний. В большинстве, – устанавливается категорический запрет на проведение собраний у региональных и местных администраций. Расстояние варьируется от 50 м. до 100 м. (например, - в Томской, Пермской областях). Характерно, что в части региональных законах (например, - Свердловской области), используется определение «прилегающих к объектам территорий», что позволяет произвольно варьировать территорию «запрещённого места»
Также в большинстве региональных законов установлен запрет на проведении собраний на тротуарах (в любых местах, отведённых для пешеходов) и у дорог общего пользования.
Перечень «запрещённых» мест постоянно обновляется благодаря «неудержимой» фантазиям чиновников. Так, в Челябинской области и Республике Чувашия в проекты законов были включены положения о запрете проведения собраний вблизи зданий и сооружений частной собственности (без согласия владельцев), в Свердловской – запрет собраний у многоквартирных и жилых домов, и вблизи мест размещения религиозных организаций…
Точное соблюдение всего перечня запрещённых мест создаёт условие тотального запрета использования публичных мест общего пользования в городской черте для собрания и митингов, отсутствие выбора маршрутов проведения шествий.
Характерно, что «запреты» таких мест распространяются и на одиночные пикеты!
Кроме того, в региональные законопроекты включены разнообразные нововведения, ограничивающие и без того несоразмерно высокие требования для организаторов собраний.
В Законе Мари-Эл организаторы собрания обязаны проводить инструктаж всех участников собрания перед его проведением. В Самарской области, - для разрешения собрания требуется предварительное согласие полиции.
При общей декларации в федеральном законе использования специальных отведённых для собраний мест без уведомлений, - планируются средства дополнительные условия. Например, в Ульяновской области – от организаторов требуется представить «регламент» собрания.
Сергей Шимоволос, председатель Нижегородского правозащитного союза (координатор сети по правовой защите свободы собраний)
